LA UNIFORMIDAD DEL DERECHO MARÍTIMO, ¿LEYENDA O
MITO?.
Desde los inicios del CMI
en 1897 la Uniformidad en el Derecho Marítimo ha sido un objetivo fundacional, si
no el principal. Prácticamente todos los Estatutos de las Asociaciones
Nacionales de Derecho Marítimo recogieron fielmente ese mandato de promover la
unificación de las leyes marítimas en el mundo. Las Naciones Unidas (la UNCTAD,
IMO, UNCITRAL, destacadamente, lo continuaron. El Instituto Iberoamericano, en
su fundación en 1987 en La Rábida (Huelva) recogió el mismo objetivo para el
ámbito de los países iberoamericanos. A nivel internacional, en el sector marítimo
mundial, el fin máximo de la UNIFORMIDAD de las legislaciones marítimas
constituye un propósito esencial para la búsqueda no sólo de unas mismas leyes
marítimas entre los países (unificación) sino, más aún, entre esos países y sus
aplicaciones internas de no-extranjería (uniformidad). Ha llegado a figurar
como base de interpretación de muchos Convenios Internacionales Marítimos (p.ej.,
las Reglas de Hamburgo, la Convención TM 1980, la Convención OTI 1991, las
Reglas de Rotterdam, etc.). Realmente,”uniformidad” es una expresión
insustituible e indispensable en todas las alocuciones de los dirigentes de las
principales organizaciones marítimas en la actualidad. Y es un objetivo deseado
por toda la comunidad marítima internacional. Es la “leyenda” del Derecho Marítimo.
Empero, los resultados de
la búsqueda de la Uniformidad son muy desiguales 117 años después. Se logró la
firma y entrada en vigor de un número importante de Convenios de Bruselas (promovidos
por el CMI) y de las NN.UU. (promovidos por la IMO, UNCTAD, UNCITRAL, ILO y
UNESCO), afectando a materias de Derecho Privado y Público, y la lista es
amplia y exhaustiva. Sin embargo:
- no existe acuerdo sobre los
métodos para lograr la Uniformidad (Convenios Internacionales, Reglas
voluntarias, Leyes-Modelo, Derecho de Formularios, Recomendaciones de
Organizaciones Marítimas,lex mercatoria), y las iniciativas no caminan juntas.
- los Convenios Internacionales
tienen pocas ratificaciones y un éxito muy desigual.
- los Gobiernos prestan
consentimiento para la firma de los Convenios Internacionales pero no los
ratifican para conseguir la entrada en vigor de los mismos.
- hay defectos de coordinación y
de falta de revisión entre los Convenios Internacionales.
- se producen muy diferentes
interpretaciones en la aplicación judicial de las normas de los Convenios.
- no existe, apenas, a nivel
internacional una metodología o una política de explicación y de aclaración de
los Convenios Internacionales que entran en vigor para los Gobiernos firmantes.
- los intereses de los grupos
Navieros impiden que algunos Convenios Internacionales progresen.
- los largos períodos de
gestación de un Convenio Internacional suelen producir normas “de consenso”,
más que de “buen Derecho”, y se forman regulaciones internacionales demasiado
complejas y hasta incoherentes de difícil comprensión y posterior aplicación.
- no hay criterios uniformes
sobre los requisitos de entrada en vigor de los Convenios ni sobre el alcance de las reservas.
- los primeros Convenios Marítimos
sobre una materia no son utilizados como base para unificación con otros
posteriores.
- sobre todo, no se ha asimilado
aún la intervención del Derecho Publico en la actividad marítima.
Ante los problemas
enunciados, y otros más, no sirven de mucho las “campañas pro ratificación” de
Convenios en paquete (de hasta 11) promovidas y lanzadas de forma conjunta por
organizaciones internacionales varias (CMI, ICS, ISF) ya que no se abordan los
problemas de fondo ni se inician contactos útiles con los Gobiernos.
Los resultados no son muy
alentadores:
- De 192 Estados miembros de las
NN.UU., en la actualidad, muy pocas Convenciones Marítimas han alcanzado un
éxito general de adopción. Solamente, las de Derecho del Mar, Montego Bay, 1982
con 173 ratificaciones, la de la Organización Marítima Internacional (OMI) 1948
con 171 y el Convenio SOLAS 1974 con 163.
- Los Convenios de Derecho Público
tuvieron mucha más aceptación que los de Derecho Privado en el siglo XX y parte
del XXI, lo que indica la mayor preocupación de los Gobiernos por la Seguridad
de la Vida Humana en el Mar, la Seguridad en la Navegación y la Protección del
Medio Ambiente. Así, los Convenios de Alta Mar 1958, del Mar Territorial y la
Zona Contigua 1958, de la Plataforma Continental 1958, de Líneas de Carga
1966/88, de Medidas de Tonelaje 1969, MARPOL 73/78, SUA 1988, Reglamento de
Abordajes 1972, INMARSAT 1976, Facilitación del Tráfico marítimo 1965, todos
ellos con más de 100 ratificaciones.
- Las grandes catástrofes por
accidentes con vertidos de hidrocarburos en el mar produjeron una máxima
concienciación gubernamental a favor de la uniformidad de una respuesta
internacional. Así, el CLC69 con 110 ratificaciones, el PROL 92 (CLC 92) con
138, el BUNKER 2001 con 73 y el FUND92 con 122 reflejan esa preocupación y
suponen el mayor ejemplo de uniformidad en material de Responsabilidad por
daños al medio marino. Es decir, que sólo el ejemplo de los desastres
ecológicos fue capaz de movilizar un esfuerzo mundial aceptable en torno a una
legislación fundamentada en la responsabilidad objetiva, aunque limitada y no
extensiva a daños consecuenciales o remotos. No obstante, desde 1996 no pudo progresar
la Convención SNP de Londres, que había sido adoptada sólo por 13 países en
2010, lo que provocó un PROL de flexibilización que se espera logre un número
inmediato de ratificaciones.
- En Derecho Privado el
protagonismo único hasta 1978 fue del CMI, mediante los llamados Convenios de
Bruselas. Así, el de mayor éxito fue el de Responsabilidad por Abordaje 1910, con
91 ratificaciones, siguiéndole el de Embargo Preventivo de Buques 1952, con 75.
Una modesta aceptación tuvieron los de Jurisdicción Civil para casos de
Abordaje 1952, con 66; el de Jurisdicción Penal para casos de Abordaje 1952, con
68; Limitación de Responsabilidad de Armadores 1957, con 48; el de Salvamento
1910, con 64; el de Pasajeros y Equipajes 1974, con 34; y el de Privilegio e
Hipotecas 1926, con 28. Aunque su mayor logro fueron las Reglas de la Haya
1924, con 91 ratificaciones; el PROL de Visby 1968 con 30.
- La labor del CMI no fue sustituida
con mayor éxito por las NN.UU. desde 1978, en materias de Derecho Privado. Así,
el Convenio de Embargo Preventivo de Buques 1999 sólo ha logrado entrar en
vigor con 10 ratificaciones actuales; el Convenio de Privilegios e Hipotecas
1993, con sólo 17; las Reglas de Hamburgo 1978, con 34 ratificaciones; el de
Budapest 2000, con sólo 14; el Convenio de Salvamento Marítimo de Londres 1989,
con sólo 61 (menos que su predecesor de 1910); el de Limitación de
Responsabilidad por Reclamaciones Marítimas de Londres 1976, con 60 y su PROL
1996, con 46; el de Nairobi 2007 sobre Remoción de Restos aun no ha entrado en
vigor, no habiendo pasado de 5 ratificaciones. Y las Reglas de Rotterdam 2008
tampoco han entrado en vigor, contando con 3 ratificaciones hasta la fecha.
- Las NN.UU. tuvieron su logro
más importante, para efectos de Derecho Marítimo con la Convención de New York
sobre reconocimiento y ejecución de sentencias arbitrales extranjeras 1958, con
hasta 150 ratificaciones. También, el Convenio OIT sobre el Trabajo Marítimo
2006, entró en vigor el 20 Agosto 2013 con 50 ratificaciones ya, lo que anticipa
una máxima aceptación.
- Puede observarse que una serie
de Convenios no vieron la luz de su vigencia internacional como fueron el
Convenio de Polizones y Pasajeros Clandestinos 1957, el de Transporte
Multimodal, Ginebra 1980, el de Responsabilidad de Operadores de Terminales
Internacionales 1991, el Convenio de Transporte Combinado (The Tokio Rules) 1969,
el de Responsabilidad de Operadores de Buques Nucleares 1962, el de
Responsabilidad Civil en materia de Transporte marítimo de Materiales Nucleares
1971, el de Privilegios e Hipotecas de 1967, el de Registro de Derechos en
relación con Buques en Construcción 1967, el de Condiciones para el Registro de
Buques 1986, y el de Artefactos Móviles Costa-afuera de 1977. No existió nunca
proyecto alguno de Convención sobre Construcción Naval, sobre Sociedades de
Clasificación, sobre Pólizas de Fletamento, sobre Seguros Marítimos, sobre
Financiación de Buques, sobre Remolque Marítimo, sobre Practicaje a Buques, sobre
Compraventa de Buques ni sobre Contratos de Explotación de Buques. Con éllo, en
su conjunto, un gran territorio del Derecho Marítimo privado permanece dentro
del ámbito contractual bajo el régimen de “freedom of contract” y alejado del
proyecto de Uniformidad que se lleva a cabo mediante Convenios Internacionales
Marítimos. El CMI, entre 1910 y 1978, mediante la serie de Bruselas preparó
hasta 28 Convenios pero logró llevar a vigencia internacional sólo 10, mientras
que dedicó empeño y trabajo a ensayos no-convencionales llamados “guías
orientadoras”, ”principios de regulación”, ”reglas de liquidación”, ”reglas
uniformes” y “ley modelo nacional” (así, Reglas Uniformes para Conocimientos de
Embarque Electrónicos 1990, Reglas Uniformes sobre Cartas de Porte nominativas
1990, Voy-Lay-Rules 1993, Reglas para Valoración de daños por Abordaje 1988, Reglas
York-Amberes 1994, Guías orientadoras sobre Daños por Contaminación de
Hidrocarburos 1994, Ley Modelo sobre Piratería y Actos de Violencia Marítima
2001, Principios de Conducta para Sociedades de Clasificación 1998, Modelos de
Cláusulas Contractuales para uso en Acuerdos entre Sociedades de Clasificación
y Gobiernos, y entre Sociedades de Clasificación y Armadores, 1999; y más
recientemente, Reglas Uniformes para la Constitución del Fondo de Limitación de
Responsabilidad 2008, y Reglas Uniformes para uso en las Ventas Judiciales de
Buques, previstas para aprobación en 2014. De este modo el CMI, cuyo liderazgo
en el sendero convencional cesó en 1978 con la entrada de las NN.UU., en la
actualidad trabaja como Consultor de NN.UU. para la elaboración de Convenios
Marítimos pero, al mismo tiempo, combina esa primigenia misión con otros
métodos de unificación, de carácter voluntario, que sustraen materias destinables
a Convenios Marítimos y dispersan el esfuerzo internacional por la Uniformidad.
- También por la difícil
transición CMI-NN.UU. el sector marítimo mundial se escindió entre intereses de
cargadores y de armadores, dándose lugar a tensiones que han producido un
verdadero caos, p.ej., en la esfera del transporte de mercancías. Efectivamente,
en un campo que constituye más del 50% del Derecho Marítimo privado en la
actualidad conviven hasta 9 regimenes de responsabilidad diferentes y de
limitación (países que han adoptado las Reglas de la Haya solamente, países que
adoptaron las Reglas Haya-Visby; países que adoptaron Haya-Visby-SDR, países de
las Reglas de Hamburgo, países que tienen sus leyes nacionales, países que
instalaron un régimen regional uniforme combinado Haya-Hamburgo, países que
adoptaron el Convenio TM1980 por ley interna, países de miembros de FIATA que
aplican las Reglas CCI-UNCTAD sobre Transporte Multimodal y países que no tienen
regulación alguna). La UNCITRAL, junto con el CMI, ha buscado poner un orden a
dicho caos por medio de las llamadas Reglas de Rotterdam 2008, que aún no han
entrado en vigor. Es difícil que, si entran en vigor, alcancen el número de
casi 100 ratificaciones de las Reglas de la Haya, y éllo explica por qué no
avanza el proceso de vigencia de las Reglas de Rotterdam. Si éstas entran en
vigor el cuadro desuniforme se agravará porque se añadirá, a los ya
mencionados, un nuevo régimen de Responsabilidad del Porteador (marítimo y
puerta-puerta) ya que todo país que ratifique las Reglas de Rotterdam habrá de
denunciar los Convenios de la Haya-Visby o de Hamburgo, según el caso y el mundo
se dividirá aún más, salvo que las Reglas de Rotterdam consigan el nivel de
aceptación general de, p.ej., las Reglas de La Haya, lo que es altamente
improbable.
El anterior panorama, que
aflora un estado deficitario evidente en la unificación del Derecho marítimo
privado, nos provocará unas REFLEXIONES sobre: a) el modelo de legislación marítima
que debe servir de eje al movimiento uniformador; b) el papel del Derecho
Publico en ese modelo, y c) la
verdadera dimensión de la cesta uniformadora en el siglo XXI.
a) Podemos compartir la idea, simple
e histórica, de que el Derecho Marítimo del siglo XXI no puede ser, no es el
mismo, que el de los siglos XIX y XX. La ciencia, la tecnología naval y portuaria,
la evolución del tráfico y los cambios sociales son determinantes para enfocar
la ordenación y regulación del tráfico marítimo con un criterio cambiante y de
progreso evolutivo. Así como el Contenedor marcó desde la década de los 60, siglo
XX, dos eras bien diferenciadas en el transporte de mercancías, un número de
fenómenos similares nos ofrecen una realidad marítima diferente hoy. Los
avances de la construcción naval, con sus buques “green”, doble-casco, los
portacontenedores de gran capacidad de más de 12.000 TEUS, los OBOS, los
Ferries Ro-Ro, etc.; los avances en logística portuaria; la ingente amenaza de
los transportes de mercancías peligrosas y de sustancias nocivas, con recientes
desastres ecológicos como el del “Prestige”, la simplificación de documentos
(EDI, por vía electrónica) y de trámites, y muchos más, son factores que
obligan a adaptar al Derecho Marítimo a nuestro tiempo, a la década 2015-2025. Esto
nos parece indiscutible.
Pero no parece que tal
mentalidad gobierne los criterios de los legisladores del siglo XXI que, p.ej. con
motivo del Convenio de 2008 Reglas de Rotterdam, tomaron como fundamento de la
Responsabilidad del Porteador el régimen del Convenio de La Haya de 1924. Las
iniciativas convencionales no están coordinadas y debiendo proceder de las
NN.UU. no siempre persiguen los objetivos-madre sentados por la OMI: seguridad
de la vida humana en el mar, seguridad de la navegación y protección del medio
ambiente marino, como son los casos del Convenio de Nairobi 2007, sobre Remoción
de Restos, que no se aplicará en aguas territoriales, las Reglas de Rotterdam
de 2008 que ofrecen espacios desregulados (opting-in, opting-out), el Convenio
de Embargo Preventivo de Buques 1999 que no incluyó consideración alguna sobre
la obstrucción de buques embargados y abandonados en puerto, dejando de forma
facultativa la exigencia de fianzas para el embargante. La abolición del
crédito marítimo privilegiado del “proveedor de buques” y la no inclusión de
los gastos de salvamento sin éxito (“safety net” del Convenio de Salvamento
1989) en el Convenio de Privilegios e Hipotecas 1993 no fueron medidas
realistas, como tampoco lo fue la eliminación del crédito del “suministrador de
combustible” en los supuestos de compra por el Fletador en el Convenio de
Embargo Preventivo de Buques 1999. La ficción jurídico-procesal de la
“canalización“ de responsabilidad hacia el Naviero propietario del buque
causante en los CLC92 y SNP96 (PROL 2010), a diferencia del BUNKER2001, constituyen
hoy día un ejemplo de anacronismo que persiste desde el “Torrey Canyon”. Por
éllo el cuerpo de Derecho Marítimo con el que hoy contamos no es un cuerpo
integrado y coherente, sino una relación fragmentada de propósitos de distinta
fuente, marca y signo. El Derecho Marítimo Privado habita aún, y muy
profundamente, en las aguas del “freedom of contract”, alimentado por la
jurisprudencia europea en materia de contratos estándar y doctrina de los
grandes riesgos (Convención de Lugano). No se ha avanzado en los derroteros de
sumisión al Derecho Público (como sucede con el casi inatacable principio del
derecho de limitación de la responsabilidad del Naviero), ni se ha abordado las
concomitancias e interferencias con normas de ordenación y seguridad, Derecho
de la Competencia, regulaciones portuarias, normativas fiscales y Registros
abiertos, eliminación de buques subestándar y seguros marítimos, etc., etc., es
decir no se ha iniciado aún una necesaria visión de conjunto a partir del
buque, que con el transporte multimodal ha convertido al Derecho marítimo en
parcialmente terrestre (y no la parcialidad marítima de excepción, como ensayan las Reglas de Rotterdam). Tenemos
un Derecho Marítimo diferente, que en el siglo XXI tiene carácter integrado y
multidisciplinar. Lo que la OIT ha demostrado con su Convenio de 2006 sobre el
Trabajo Marino, que penetra todas las ocupaciones que envuelve el tráfico, y ha
sorprendido a todos por su diafanidad, no obstante su prudencia en cuanto a vis
obligatoria.
Es necesario construir y
preparar el “Derecho Marítimo del siglo XXI”. De una manera y con un enfoque
coherente, que represente tanto los institutos jurídicos vigentes aún como los
que necesita el tráfico moderno en función de unos objetivos definidos y
globales. Hemos de abandonar la política de listados de temas o de materias aún
no tocados, porque no todas las novedades han de ser objeto de uniformidad
internacional, y hemos de emprender el debate del tipo de Leyes Marítimas que
el mundo precisa con carácter internacional uniforme para un comercio y una
navegación más seguros y más respetuosos con el medio ambiente. Será cuestión
prioritaria analizar y debatir si las otras vías de búsqueda de uniformidad, como
son las Reglas voluntarias, las leyes-modelo, el Derecho de formularios y hasta
la lex mercatoria han de convivir, de forma alternativa, con los Convenios
Internacionales o si la solución del Tratado Internacional ha de ser escogida
como preferible y dominante. En el seno del CMI el “Planning Committee” es
encargado de sugerir los temas y las cuestiones jurídicas que deben estudiarse
internamente para llegar a una propuesta de ley modelo, de reglas voluntarias o
de Convenio Internacional. Esa labor de estudio no se da, con carácter regular
y permanente, en la OMI ni en la UNCITRAL, por lo que las propuestas que vienen
del CMI tienen gran valor y casi único señuelo. De ahí que parezca oportuno que
el CMI inicie el gran debate sobre el “Derecho Marítimo del siglo XXI” e invite
al mismo a las Organizaciones Marítimas y, por supuesto, a los órganos de las
NN.UU. Será, a nuestro entender, imprescindible la dirección de un “High
Standing Legal ISC” que debería velar por el acercamiento de las instituciones
marítimas del Common law y del Derecho Civil, orientar los fines de toda
reforma de anteriores Convenios, que deberán ser revisados, y del estudio de
normativas integradoras de los Derechos Publico y Privado con un denominador
lineal que no podría ser otro que el bien común de la Humanidad y la
prosecución de los objetivos destinados a la creación de un marco jurídico de
“orden público internacional marítimo”, que sirviera de base de contraste y
validez para toda ulterior normativa y que, sobre todo, sirviera para una mejor
interpretación, deseablemente también uniforme, del Derecho Marítimo
convencional por los Tribunales de Justicia y Árbitros que hayan de conocer de
las controversias.
En la Universidad
los programas docentes habituales aún nos enseñan una faz sistematizada y
fragmentada del Derecho Maritimo,en formato de “piece-meal” o de “menú a la
carte”.El Buque y su naturaleza;la propiedad del buque;el contrato de
construcción naval;el Naviero ,el Capitan y los auxiliares;la finaciación de
buques,los Privilegios y la Hipoteca naval,el Embargo Preventivo de buques;los
Contratos de Explotacion de buques(arrendamiento y fletamento);el Contrato de
Transporte Maritimo y el Transporte Multimodal;los Accidentes en la Mar,el
abordaje,la varada,otras averías,el salvamento maritimo,la Averia Gruesa;el
contrato de Remolque y de Practicaje;la Contaminación marina;las operaciones
portuarias,los contratos de agencia maritima,estiba y manipulación,el deposito
en Terminales de carga;la Limitación de Responsabilidad del Naviero;los Seguros
Maritimos;Remoción de restos y hallazgos en el Mar;Jurisdicción y Arbitraje.Con
notables variantes gracias al genio y espiritu innovador de ciertos ensayistas
y docentes,los contenidos del Derecho Maritimo privado se revelan de forma
segregada e imparten sin establecer interrelación con otras disciplinas que
intervienen a diario en el tráfico y sin acometer una vinculación interna de
todos los elementos,reales y personales,en los hechos que componen el comercio
maritimo.Ese Derecho Maritimo “clásico” suele ser tomado como fuente de
inspiración para la redacción de Leyes Maritimas en países varios. Un accidente
por corrimiento de la carga con resultado de zozobra del buque y daños a
personas y al cargamento no se puede explicar sin un enfoque en profundidad de
la misma etapa de construcción,de la intervención de la Sociedad Clasificadora,del
estado de conservación y de navegabilidad del buque,de los controles de
inspección por el Estado Rector del Puerto,de las condiciones de empleo de la
tripulación,de las operaciones de carga y estiba,de la vigilancia a bordo,de
los posibles auxilios y de la actuación de los Seguros,entre otros prismas de
análisis.
Así, en cierto modo, el Derecho
Marítimo Internacional habría de hacerse unívoco y univalente para lograr ser
auténticamente uniforme, pero propuestas polivalentes, mixtas imperativas-dispositivas,
inconexas con otras implicaciones jurídicas, novedosas que se quedan en lugares
baldíos, proliferación de reglas voluntarias, etc. y otros ejemplos de
dispersión no ayudan ni se encaminan al fin de la Uniformidad, aunque se hagan
grandes convocatorias al efecto. Necesitamos un MODELO de legislación marítima
de validez internacional que pueda ser uniformado por países que entienden no
sólo los contenidos sino que aceptan comprometerse con los objetivos, como
sucede, p.ej., con los Convenios CTM 2006
y SNP96/2010.
b) El papel del Derecho Público
se nos antoja que es hoy indiscutible. La realidad trágica de los accidentes
marítimos ha abierto el camino de esa intervención desde 1914 durante cien
años.
Los grandes accidentes ocurridos en el mar han
producido la preocupación y actuación de los Estados a nivel internacional, es
decir, a través de la OMI a favor
del interés y salud de los ciudadanos. El desarrollo de esta intervención
pública, por medio de instrumentos internacionales de Derecho Público de
carácter disuasorio, preventivo y sancionador ha sido imparable en el último
siglo y esa intervención del Estado se presenta hoy como una garantía de
protección de la vida humana en el mar y del entorno marino de naturaleza
imprescindible.
Así, del hundimiento del “TITANIC” emergió el
primer convenio SOLAS, Londres 1914. Del “TORREY CANYON” en 1967 surgieron los
Convenios destinados a mitigar la contaminación del mar por vertidos de
hidrocarburos: el CLC 69, al Convenio del Fondo 1971, el Convenio sobre
intervención en Alta Mar en casos de accidentes 1969, el Convenio sobre
prevención de vertidos 1972, Convenio MARPOL 1973/78, Convenio SOLAS 1974. De
los desastres del “OLYMPIC BRAVERY”, 1976, y “AMOCO CADIZ”, 1978, salen el
Convenio STCW 1978 y el CLC-PROT
1984. De la catástrofe del “TANIO”, en 1980, resulta el Convenio de Londres
sobre el Salvamento Marítimo 1989. Del “HERALD OF FREE ENTERPRISE”, 1987, las
normas de seguridad en los buques de pasaje RO-RO. Del famoso “EXXON VALDEZ”,
1989, nace la OPA 1990 norteamericana, el Convenio OPRC 1990, los CLC-PROT y
FUND-PROT 1992 Y EL SCTW 1995. Del “AEGEAN SEA”, “BRAER” y “SEA EMPRESS”,
resultan los LLMC y HNS 1996, el Código ISM (SOLAS) 1998 y el BUNKERS 2001. De
los sucesos del 11/9 y del hundimiento del “NIEMBURG", se llega al Código
ISPS (SOLAS) 2003. Del “PRESTIGE”, en noviembre 2002, nace el tercer suplemento
al FUND-92 o SUPERFUND. Del “ESTONIA” y “AL-SALAM BOCACCIO 98”, finalmente se
concluye el ATHENS-PROT 2004 relativo a Pasajeros y su Equipaje. En Julio 2007,
en Nairobi, el Convenio sobre Remoción de Restos naufragados. La OMI culminó en
2010 en Hong-Kong un Convenio regulador del RECICLAJE DE BUQUES para controlar
una actividad de desguace de buques en la que se producen fuertes pérdidas de
vidas humanas.
A estos Convenios hay que añadir los relativos
a la protección de los recursos marinos y a la explotación del subsuelo marino
y la plataforma continental: UNCLOS I y II. Y nuevos instrumentos como los PROT
2005 al Convenio para la represión de actos ilícitos contra la Seguridad de la
navegación marítima y de las plataformas fijas emplazadas en la plataforma
continental. Y no puede olvidarse el Convenio de París 2001, de la UNESCO, sobre protección del
Patrimonio Cultural Sumergido.
Este abundante cuerpo normativo internacional
sustentado, principalmente, por las NN.UU. ha de complementarse, por vía de
normas de desarrollo, por un inmenso receptáculo de leyes regionales
supranacionales y leyes internas de los Estados, con lo que las Autoridades
Públicas de los Estados miembros ejercen el poder coercitivo de cumplimiento de
las normativas. Los medios de vigilancia, ordenación, guardacostas, formación,
control marítimo, financiación, autorización y concesión, y de régimen
sancionador son hoy elementos necesarios para la consecución práctica de un
Derecho Marítimo responsable ante una actividad de tráfico de personas y cosas
en el medio marino, que con frecuencia se torna peligrosa.
Con el primero de los Convenios SOLAS la
comunidad internacional se propuso proteger la vida humana en el mar, es decir,
las condiciones del hombre a bordo de los buques, la evitación de accidentes y
el salvamento de vidas en casos de peligro destinando un largo proceso
normativo a la seguridad a bordo, que aún continúa con capítulos añadidos y
modificaciones al SOLAS 74. Las condiciones de seguridad en el buque y en la
navegación, sobre todo en los transportes de productos peligrosos y nocivos (hidrocarburos,
sustancias, carburantes y cargamentos nucleares) ha sido máximo objeto de los
Estados entre los años 1969 y 2007 a través de la OMI y a nivel
regional/nacional. La protección y seguridad del medio ambiente marino es otro
objetivo definidor de las iniciativas internacionales a partir de los grandes
desastres ecológicos. Iniciada con el “Torrey Canyon”, hoy día no es concebible una
legislación internacional marítima que no respete el medioambiente frente a los
riesgos de la navegación .
El otro gran objetivo, surgido a partir del
11/9, es el de la protección de personas en, y en relación, con el buque frente
a riesgos de terrorismo y actos criminales, que produce el nuevo capítulo 12
del SOLAS conocido como Código ISPS y conduce a múltiples iniciativas sobre
control y registro de contenedores en los puertos. Así como, en la Conferencia
de Londres de 10-14 Octubre 2005 sobre revisión de los tratados SUA, se adoptan
dos Protocolos sobre la represión de actos ilícitos contra la seguridad de la
navegación marítima y contra la seguridad de las plataformas fijas situadas en
la plataforma continental.
Estos grandes objetivos internacionales de
seguridad de la vida humana, seguridad de la navegación y protección del
ecosistema marino constituyen los parámetros fundamentales de toda la
producción legislativa marítima internacional desde la segunda mitad del siglo
XX, así como en el actual. La labor de la OMI ha sido incesante e incansable en
la persecución de tales fines. Su Comité de Seguridad Marítima, conocido por
MSC, lidera la preparación de potenciales acuerdos internacionales, que se han
venido alcanzando en materias conexas, como p.ej.:
-
El Convenio
de 1979 y sus enmiendas 2004 sobre búsqueda y salvamento marítimos (SAR).
-
Código de
formación, titulación y guardia para la gente de mar, enmiendas 2004.
-
Protocolo
1988 y enmiendas 2004 al Convenio sobre Líneas de carga 1966.
-
Enmiendas
2004 al Código Internacional de seguridad para naves de gran velocidad 1994.
-
Enmiendas
2004 al Código Internacional para la aplicación de procedimientos de ensayo de
exposición al fuego (Código PEF).
-
Enmiendas
2004 al Código Internacional para la construcción y equipo de buques que
transporten gases licuados a granel (Código CIG).
-
Código
internacional de gestión de la seguridad operacional y la prevención de la
contaminación (Código ISM o IGS), enmiendas 2004.
Y otras.
El flujo de disposiciones, de obligado
cumplimiento, es de gran magnitud y supone para los Estados, tanto del país de
abanderamiento como del rector del puerto, un notorio esfuerzo de exigencia y
vigilancia a través de su ordenamiento administrativo interno, con carácter
coercitivo-sancionador.
No obstante, no tenemos aún un BUQUE SEGURO, ni
un BUQUE ECOLÓGICO, ni se han alcanzado logros en áreas de construcción naval,
clasificación de buques, gestión y transparencia en la empresa naviera,
coberturas obligatorias de seguros, etc., en los que indefectiblemente el
Derecho Publico habrá de penetrar a fin de llevar a buen término los indicados
objetivos, todos ellos exigidos por el bien común de la humanidad.
La uniformidad del Derecho Marítimo ha sido una
gran frase desde hace más de un
siglo al efecto de expresar el deseo de disponer de leyes iguales o semejantes
en los países que forman el concierto internacional. Al cabo de una rica y
copiosa experiencia, los resultados son casi dramáticos y a la vista están. No
es fácil, ni a veces posible (por
ej. EE.UU), lograr una misma voluntad de consenso internacional. Menos
aún parece que lo es conseguir la ratificación y posterior puesta en vigencia
interna de los Convenios marítimos, con la lógica denuncia de otros anteriores
que resultarían incompatibles. La uniformidad a nivel internacional sólo está
hoy sostenida por la legislación de interés público en pro de la seguridad
marítima y protección del medioambiente, por lo que la OMI y los grandes
bloques regionales, como la UE y la ASEAN, son sus verdaderos impulsores. Es
así que el Derecho Público, o la intervención del Estado en el tráfico
marítimo, se convierte en auténtico motor de la uniformidad jurídica.
c) Pero, uniformidad ¿en torno a qué?. Ya creemos
superado el afán de producir leyes iguales cortadas por un mismo patrón, porque
los egoísmos nacionales lo impiden y no se consigue mucho más que un deficiente
“law of compromise”. Quizás el futuro nos deba reunir en torno a realidades
esenciales. Así, debería existir uniformidad en torno al BUQUE SEGURO Y
ECOLÓGICO, interviniendo a tal fin desde los procesos de construcción y
clasificación hasta los de su desaparición y reciclaje; en torno a LA EMPRESA
MARÍTIMA SEGURA RESPONSABLE, regulando a favor de la transparencia de
titularidad, del registro de actividades y cargas, del intercambio de
información entre aseguradores, de la prevención privada selectiva, de los
controles sobre “tripulaciones de conveniencia”, etc.; en torno a la
cooperación internacional sobre PROCEDIMIENTOS DE CONTROL E INSPECCION de
buques substandard, unificando sistemas de actuación y persecución; en torno a
LA PREVENCIÓN E INVESTIGACIÓN DE ACCIDENTES MARÍTIMOS, favoreciendo patrones internacionales
de encuesta y de planes de contingencia y monitorización; y últimamente, en
torno al TRANSPORTE MULTIMODAL Y LA LOGISTICA EN LOS PUERTOS Y CENTROS DE
DISTRIBUCION DE MERCANCIAS, que las perspectivas de mayor fluidez de
intercambios de tráfico y de mayor conectividad parecen imponer a partir de
extraordinarios desarrollos como la ampliación del Canal de Panama. Estos
aspectos, que entendemos son uniformables, responden a aquéllos objetivos sobre los cuales
la comunidad internacional de países con intereses marítimos podría estar
dispuesta a ponerse de acuerdo.
Lo demás, el largo camino por alcanzar un mundo
de leyes marítimas uniformes en el Derecho Privado es poco realista, aunque los esfuerzos en tal sentido parezcan
encomiables y respetables, sobre todo partiendo de frentes alejados y dispares,
todo lo cual ha dado lugar a una desuniformidad de interpretación de los
Convenios Marítimos por los Tribunales de los distintos países, como puede
observarse a través del análisis de jurisprudencia, mediante database, realizado
en el seno del CMI dirigido por el Prof. Francesco Berlingieri para 10
Convenios en el periodo 2000-2006.
De ahí que concluyamos que la Uniformidad del
Derecho Marítimo pase por horas bajas y que pueda pasar de “leyenda” a “mito” si no se racionaliza el empeño, se
simplifica el objetivo y, sobre todo, se dota de un modelo al proceso pensando
más en el tráfico marítimo moderno y en las preocupaciones lógicas de los
Gobiernos que en alcanzar y trabajar a machamartillo consensos sobre temas que,
por carecer de importancia prioritaria, son muy sensibles a la discrepancia de
intereses y opiniones. La desuniformidad avanza más deprisa que la uniformidad
y deberían economizarse los largos periodos de gestación de Convenios (10-15 años),
mediante una mayor confluencia previa de objetivos y de vocaciones comunes en
torno al Derecho Marítimo. Esa confluencia, que incluiría una labor de revisión
y limpieza de normativas preexistentes, habría de tener lugar en el CMI y las
NN.UU., con la colaboración de la BIMCO, ICS, ISF, ICC, IUMI, IIDM, etc., etc.,
es decir de los organismos interesados que probablemente necesitan más un
liderazgo y una propuesta clara de legislación marítima que una llamada a hacer
campaña por la ratificación de “paquetes” de Convenios Internacionales Marítimos.
Jose M. Alcántara
Panama y Madrid.
Por
